54 séances publiques

C’est l’un des principaux chiffres clés de l’activité du Congrès en 2025 : les conseillers se sont réunis à 54 reprises dans l’hémicycle du boulevard Vauban. Un nombre bien supérieur aux deux années précédentes (38 en 2023 et 40 en 2024). Paradoxalement, "le nombre de commissions a baissé", note Laurent Travers, directeur des affaires juridiques au Congrès. Ces réunions, passage obligatoire avant l’examen d’un texte en séance publique, ont été organisées 104 fois en 2025, contre 123 en 2024 et 161 en 2023. Les conseillers y ont consacré presque 100 heures de moins qu’il y a deux ans.

L’illustration d’une plus grande efficacité des élus ? "Peut-être qu’ils ont effectivement appris, au fil du temps, à aller à l’essentiel. Aujourd’hui, on constate qu’il y a en moyenne une réunion de commission par texte, quand auparavant plusieurs commissions étaient nécessaires avant le passage en séance publique", explique Laurent Travers.

136 textes adoptés

En dehors des séances publiques, le retour d’un dynamisme parlementaire au Congrès s’est traduit par une hausse du nombre de textes adoptés. En effet, après une année 2024 marquée par une longue interruption des travaux en raison de la crise insurrectionnelle de mai, les élus du Congrès ont voté 24 lois du pays et adopté 71 délibérations.

La commission permanente, sorte de mini-Congrès composé de 11 membres habilités à s’exprimer sur un certain nombre de textes (à l’exception des lois du pays et des délibérations budgétaires), a quant à elle adopté 38 délibérations. Ainsi, 136 textes ont été votés en 2025 (contre 93 en 2024), se rapprochant du volume de 2023 (144).

660 amendements

Là aussi, la tendance est à la hausse. En 2025, les élus ont déposé 660 amendements et sous-amendements, soit quasiment 200 de plus qu’en 2023. "C’est absolument énorme", note Laurent Travers. Si cela traduit une certaine vivacité du jeu démocratique, le recours croissant à ce procédé peut s’avérer gênant, estime ce dernier, en particulier lorsqu’ils sont déposés en séance publique, sur un texte en cours d’examen. Ça a été le cas à 456 reprises en 2025. "On découvre parfois des amendements de dernière minute, dont les incidences financières sont importantes, ils peuvent parfois représenter plusieurs milliards de francs supplémentaires", indique le directeur des affaires juridiques. Cette méthode met en difficulté les services de l’institution, contraints de vérifier à la hâte la validité juridique des modifications suggérées.

Plus largement, l’utilisation excessive des amendements "peut dénaturer un texte", fait remarquer Laurent Travers. Un projet de loi du pays ou de délibération est souvent le résultat d’un long travail de négociations en amont entre le gouvernement, les groupes politiques et les partenaires sociaux. Un consensus parfois fragile, qu’un seul amendement peut remettre en question, à l’image de la récente opposition entre le FSH et les élus du Congrès autour du financement de l’aide au logement.

Cette propension des élus à recourir à l’amendement est relativement récente. À la création de l’institution, en 1999, peut de conseillers osaient employer cette procédure, vue comme une marque d’opposition à l’exécutif. Dans un hémicycle fracturé et en l’absence de majorité, le dépôt d’amendement est désormais considéré comme un moyen de réorienter les débats, et de faire davantage correspondre un texte à sa sensibilité politique, tout en évitant de rejeter les propositions du gouvernement collégial.

La motion préjudicielle, qui entraîne le renvoi d’un texte en commission, représente un autre artifice utilisé par les élus pour les textes sans majorité. "Nous n’avons pas de données précises, mais le rejet d’un texte, ça n’arrive quasiment jamais", confirme Laurent Travers. La réforme du Ruamm par exemple, objet d’importantes divisions entre élus en 2023, apparaît toujours dans le stock de propositions de loi du pays en attente d’examen.

L’initiative parlementaire progresse

Un autre marqueur de l’activité législative en 2025 est à chercher du côté de l’initiative parlementaire. Si la majorité des textes adoptés proviennent du gouvernement, le nombre de propositions de lois du pays et de délibérations déposées par les groupes politiques du Congrès progresse fortement. L’institution en a comptabilisé 13 en 2023, 19 en 2024 et 25 en 2025. Preuve que "les élus du Congrès se sont vraiment approprié leur rôle de parlementaires", constate Laurent Travers.